Проблемы социальной сферы оказались в 2011 году не просто темой острой дискуссии, но и приобрели политическое значение. К ним обращаются оба партнера-соперинка в правящем тандеме, о них пишут критики власти. При этом общие слова очень часто заслоняют, а порой и делают просто невозможным анализ конкретной ситуации. О том, что на самом деле происходит с «социалкой», корреспонденту Рабкор.ру рассказывает доцент Высшей школы экономики, бывший замминистра труда России Павел Кудюкин.
Если мы спросим какого-нибудь представителя власти либо правящей партии как обстоят дела в социальной сфере, они уверенно скажут, что все хорошо. Пенсии выросли в 10 раз, зарплаты в 5 раз. Такие дежурные, заранее выученные фразы сыплют с экранов какой-нибудь Федоров или Мединский из «Единой России». Можно ли верить таким словам?
Верить можно, но потом следует все же и проверить. В апреле был опубликован доклад Высшей школы экономики о ситуации с благосостоянием за 20 с лишним лет реформ, где за базу взяли 1989 год и сравнили его с нынешней ситуацией («Кому на Руси жить хорошо 20 лет спустя»). Важно, что писали его люди, придерживающиеся mainstream'а в экономической и социальной теории, то есть по сути ориентированные на неолиберальную идеологию.Но даже их выводы – не в пользу неолиберализма. Если мы берем средние данные, по населению в целом, то да, потребление выросло, изменилась и осовременилась структура потребления, возрос удельный вес товаров длительного пользования – это факты бесспорные. В 2000-х годах вплоть до 2008 росли реальные доходы населения, зарплаты прежде всего. Более того, даже в кризис немножко росли пенсии. Несколько выше уровня официальной инфляции. Кстати, мы единственная стран в мире, где такое происходило. Правда, и базовый уровень пенсий у нас крайне низкий. Российские власти по понятным причинам (вспомним, что пенсионеры – наиболее активно голосующая часть общества) бросили усилия сюда, повышали пенсии, и пенсионеры – единственная категория российского населения, кроме самых богатых, которая от кризиса почти не пострадала.
Но в какой мере можно удовлетвориться ответом о росте в среднем? Россия, как известно, страна, с очень большим уровнем дифференциации доходов, с громадными разрывами в уровне жизни между регионами. Тот же вышковский доклад показывает, что у нас 40% населения потеряли в уровне потребления по сравнению с концом 80-х годов. 40% выиграли, кто-то больше, кто-то меньше, но – выиграли. И еще 20% остались, условно говоря, «при своих». Причем среди этих 20% кто-то смотрит «вниз», на проигравших, и радуется, что не оказался вместе с ними; а кто-то – с завистью «вверх» и относит себя тоже к проигравшим. Вот и получается, что когда единоросы говорят о росте, то формально они правы. Но на самом деле мы имеем дело с той самой средней температурой по больницам. Получается, что проигравших, и объективно, и субъективно, не меньше половины населения.
Сегодня все говорят про социальный кризис. Но ведь разразился он не на пустом месте. Напрашивается неизбежный вопрос: как повлияла путинская система, выстраиваемая с начала 2000-х годов, на социальную сферу в России?
Знаете, тут очень трудно дать однозначный ответ. С одной стороны, поскольку бóльшая часть 2000-х были годами экономически благоприятными и госдоходы сильно возросли, росли и расходы, в том числе и на социальные нужды. Финансирование социальной сферы увеличилось, даже в реальном выражении, в разы. Другой вопрос, что само по себе увеличение финансирования не привело к заметному улучшению. Я думаю, тут есть две причины.
Первая причина: недофинансирование 90-х годов было настолько катастрофическим, степень распада систем социальной сферы (в широком смысле, включая образование, здравоохранение, культуру) оказалась настолько значительной, что даже увеличенное в разы финансирование, тем более, что оно все равно оставалось недостаточным, не смогло эти тенденции полностью переломить. В лучшем случае они были приторможены, где-то остановлены. Но радикального улучшения не произошло ни в одной из отраслей социальной сферы.
Вторая причина в том, что либо не были проведены необходимые институциональные преобразования в социальной сфере, либо те, которые были произведены, оказались направлены совершенно не в ту сторону, как следовало бы. Очевидно, что социальная сфера не может сохраняться в том положении, в котором она находится. Сейчас это какие-то обломки старых советских институтов, какие-то хаотично внесенные элементы нового, например – то же медицинское страхование в здравоохранении или попытки внедрения новых механизмов финансирования в системе образования. Преобразования не были системными. То, что делалось и делается скорее разрушает систему, чем ее совершенствуют или создает новую.
Среди причин и то, что в формировании социально-экономической политики непомерно большая роль принадлежит Минфину, а не профильным министерствам. Минфин же с параноидальной, я бы сказал, настойчивостью ведет линию на сокращение расходов, выдавая это за повышение их эффективности. Без понимания, что на самом деле во многих сферах социальной политики недофинансировать работу – то же самое, что не финансировать вообще. Если мы финансируем ниже какой-то физической планки, то деньги просто тратятся вхолостую. То есть тогда, ребята, вы можете сильно сэкономить – не финансируйте вообще! Честнее будет! Потому что недофинансирование, повторю еще раз, столь же бессмысленно и беспощадно к социальной сфере, как и отсутствие средств вообще.
Вот еще одна, в принципе имеющая некоторое рациональное зерно, идея: «давайте усилим роль самого гражданина в финансировании социальной сферы». Но ценность и рациональность этого самого зерна сильно подрывается двумя обстоятельствами. Первое: подавляющее большинство домохозяйств в России получают слишком низкие доходы, чтобы эффективно софинансировать социальные услуги вместе с государством. То есть то, что могут делать от силы 25-30% семей, автоматически распространяется на всех. Мол, раз эти могут, то и все остальные будут это делать. Хотя, действительно, российский гражданин достаточно изворотлив и некоторые вещи действительно делает вопреки экономическим возможностям, например, когда далеко не самые богатые интеллигентные семьи напрягаются и все таки оплачивают образование своих детей. Максимально напрягаются и все-таки платят. Но можно ли на такие сверхусилия рассчитывать, выстраивая социальную политику в целом?
Второй момент: опять таки недифференцированный подход к разным элементам социальной сферы. Давайте смотреть, что происходит, например, в образовании. Да, если кто-то хочет и может платить за что-то сверх стандарта – ради бога, никто не запретит. Но все граждане должны иметь возможность, чтобы их дети получали полноценное (я подчеркиваю последнее слово) общее образование за счет бюджетов.
А что касается образовательных кредитов?
Ну, образовательные кредиты вообще не для общего образования. Общее образование – это средняя школа. Нигде в мире она не финансируется образовательными кредитами. Они только в высшем или послевузовском образовании применяться могут.
Вообще это хороший вопрос, относящийся именно к дифференциации социальной политики. Вот в связи с пресловутым болонским процессом появляется ситуация, что люди получают в бакалавриате базовую подготовку по той или иной специальности, и здесь, по моему убеждению, нужно увеличивать роль именно бюджетного финансирования, увеличивать количество бюджетных мест.
А с магистерской подготовкой – сложнее. Есть специальности, которые востребованы почти исключительно частным сектором. И здесь нужно разобраться, должно ли общество финансировать подготовку специалистов для частников. Я не говорю, что не должно. В конце концов, там производится некий общественно полезный продукт, нужный обществу. Хотя не всегда. Но может быть, именно по этим специальностям нужно увеличить роль работодателя, который будет привлекать на работу этих специалистов или самого человека. Есть такое понятие «премия за уровень образования», то есть разница между той зарплатой, которую получает человек без образования и той, которую получает работник с образованием.
Тут опять же опасно решать все одним махом и для всех одинаково. Решать надо после очень серьезного анализа, который толком никто не проводил. И если мы пришли к выводу, что, да, гражданин (либо его/ее родители) должен сам оплачивать свое профессиональное образование, тут может быть и кредит как источник оплаты. Но полноценный образовательный кредит все равно должен софинансироваться государством. Или, как минимум, гарантироваться. Тут должны быть льготные ставки. Потому что при наших стандартных ставках кредитования образовательный кредит совершенно убийственно брать. Добавим состояние нашего рынка труда, в том числе высокую неопределенность на нем. Скажем, человек, поступает на первый курс магистратуры, но ему совершенно не гарантированно, что он сразу по ее окончанию сможет найти в достаточной мере оплачиваемую работу, чтобы этот кредит начать возвращать. Это ведь вопрос не такой простой: «а, вот давайте введем кредиты, все начнут их брать, учиться, а потом отдавать». Такая очень сильно идеализированная ситуация. Это один из коренных пороков нашей власти: она недооценивает сложность проблем, за которые берется. Это в лучшем случае. В худшем – сознательно формирует систему социальной сегрегации, при которой разные социальные группы обладают принципиально разными возможностями доступа к таким социальным благам, как образование или здравоохранение.
Насколько я знаю, аргументация тех, кто выступает за образовательные кредиты такая: если человек захочет получить высшее образование и отдать такой кредит, то он будет вертется-крутится, много работать и в итоге его отдаст.
Хорошо, но вот мы часто говорим: «У нас половина выпускников работает не по специальности». А представим ситуацию: человек окончил вуз и хочет работать по специальности. Тычется и видит, что везде, где он/она находит работу по специальности, его/ее зарплата будет недостаточной, чтобы отдать кредит. В итоге он/она просто пойдет туда, где больше платят.
Какой же тогда смысл такого высшего образования?
Смысл-то все равно есть. То, что люди работают не по полученной специальности, – не обязательно плохо. Ведь главное, что дает высшее образование, вовсе это не набор прослушанных и сданных дисциплин, а (если это хорошее образование) – умение учиться. Человек, получивший хорошее высшее образование может относительно просто освоить и новую специальность. Но если мы экономически человека работать не там, где ему интересно и на что он специально учился, а там, где ему больше платят, это совсем другое дело.
Давайте помнить и о том, что образование – очень инерционная система. «Давайте образование в большей мере приспосабливать к рынку труда!» – слышим мы. Ну хорошо, давайте: вот человек поступает на четыре года учиться в бакалавриате. За четыре года ситуация на рынке труда может поменяться очень сильно. И по той специальности, которая была востребована, когда он/она поступал, обнаружится перепроизводство специалистов к моменту, когда ВУЗ будет окончен. Степень неопределенности очень высока. И никто, даже государство, не может сколько-нибудь уверенно спрогнозировать ситуацию через 4 года. Это сложно было сделать и в условиях плановой экономики, а уж в условиях рыночной – тем более. И единственный вариант выхода из этой ситуации – давать как раз не «узко заточенную под текущие потребности рынка труда» подготовку, а достаточно серьезную фундаментальную, на которую человек сам потом в режиме непрерывного, пожизненного образования (по-английски это называется life long learning), будет надстраивать необходимые компетенции, необходимые ему в профессиональной деятельности.
Скажите, а вообще можно ли говорить, что в России на сегодняшний момент есть какая-либо система по борьбе с бедностью? Есть ли желание власти с бедностью бороться, или это просто очередная тема для пиара власти накануне выборов?
Власть, естественно, не хочет социальных потрясений. Не случайно у нас все 2000-е годы прошли под лозунгом стабильности. А один из способов снижать вероятность социальных потрясений – стараться, чтобы «уровень нужды и бедствий» не превосходил бы какого-то (очень разного, кстати, в разных обществах) критического значения.
Если бы власть была способна проводить политику, при которой плоды экономического роста распределялись более менее равномерно, так, чтобы абсолютное большинство населения было в выигрыше, то тогда особой политики по отношению к бедным, может быть, и не нужно было бы. Хотя, на самом деле, такая политика есть практически везде, и во всех развитых странах и в наиболее продвинутых из развивающихся, потому что везде есть бедные (это же не абсолютное, а относительное понятие).
В России проблема в чем? У нас значительная часть бедности очень нетипична. 90-е годы дали феномен «русской бедности». Бедности работающих, высококвалифицированных людей. Стандартно, кто бедны? Если взять любую развитую страну: часть пенсионеров, маргиналы, длительно безработные, нелегально занятые иммигранты; работающий же, тем более квалифицированный работник, как правило, к бедным не принадлежит. Россия дала ситуацию, при которой значительная часть бедных – это вполне работоспособные квалифицированные люди. По отношению к ним традиционные методы борьбы с бедностью плохо применимы. Ну да, можно платить пособия на детей, пособия на компенсацию выпадающих доходов, вводить субсидирование на коммунальные услуги – но все это достаточно нелепо, если человек может работать. Дайте ему возможность получать достойную зарплату за применение его способностей к труду. И не придется заниматься определением, попадает тот или иной человек в категорию «бедного» или не попадает.
Опять таки: традиционно все 90-е и первые годы 2000-х у нас преобладал категориальный подход к социальной защите. То есть такие-то люди нуждаются в помощи, потому что они принадлежат к такой-то категории. Ясно, что такой подход крайне несовершенен, потому что в результате дополнительные выплаты либо льготы, призванные поддержать социально слабые группы, распределялись крайне неравномерно и крайне несправедливо. Сильнее всего от них выигрывали не самые бедные, а среднедоходные и часто даже высокодоходные домохозяйства. Эта вполне реальная проблема породила две идеи: давайте вводить адресную социальную помощь и отказываться от натуральных льгот, заниматься их монетизацией.
Первая тенденция начала в еще конце 90-х развиваться, о второй нам увесисто напомнили в 2005 году. Опять таки, и то, и другое идеи неплохие абстрактно, но которые очень трудно воплощать в реальность. Как показывает и мировой опыт, и российский, адресная социальная помощь требует гораздо бóльших относительных административных издержек, чем неадресная, категориальная. Экономя на выплатах, мы начинаем терять на администрировании. Второй момент, адресная социальная помощь имеет оборотной стороной то, что из нее опять выпадают самые нуждающиеся. Они гораздо хуже информированы, они часто не знают, что имеют право на те или иные льготы и выплаты. Они менее инициативны. Им трудно подняться и найти, что у нас вообще есть, оказывается, управление социальной защиты населения в муниципальном образовании. А если и придут, то получат ответ: «Ты еще собери кучу справок о том, что ты действительно такой бедный». Получается, эта адресность часто оборачивается против тех, кто как раз более всего нуждается в защите.
Наконец, проблема борьбы с бедностью имеет такую оборотную сторону, хорошо известную по европейским странам и по США, как «ловушка бедности». Когда более или менее щедрая социальная поддержка приводит к формированию целого социального слоя, который привыкает жить на пособия из поколения в поколение. Получается, что общество откупается от проблемы, вместо того, чтобы помогать людям в ресоциализации, обеспечивать им равные возможности, равный доступ к образованию, к работе. «А, вы маргиналы. Нате вам кусочек, жрите! Отстаньте от нас!»
Это в богатых обществах. Россия же общество отнюдь не богатое. По объективным показателям мы находимся на уровне таких стран, как Мексика, Бразилия, Южная Африка. Мы близки с ними по уровню ВВП на душу населения. И государство начинает, грубо говоря, мухлевать. Собственно говоря, а что такое «бедный, нуждающийся в помощи»? Есть понятие потребительской корзины и официального прожиточного минимума. Грешен, я сам когда-то постановление Минтруда о составе потребительской корзине, самое первое в постсоветские времена, в 1992 году самолично подписывал. Это было ужасное постановление, честно скажу. Об уровне голодного выживания. Сейчас корзина несколько побольше. Определена уже не министерским актом, а федеральным законом. Была информация, что в Екатеринбурге какой-то молодой человек решил поставить социальный эксперимент – прожить строго в рамках этой потребительской корзины. Потреблять строго тот набор продовольственных товаров, потребительских непродовольственных товаров, услуг, который определен в законе. Парень выжил, конечно, но совсем похудел.
Корзина у нас очевидно занижена. Это не уровень достойной жизни, это уровень, позволяющий удержаться на грани физического выживания. А у нас получается, что если ты живешь чуть-чуть выше этого уровня, то ты уже не бедный, тебе уже помощь не нужна. Такой подход, конечно, применяется как измеритель бедности, но там корзины другие, в развитых странах.
Кроме того есть и иные измерители. Есть стандартный ООНовский подход: 1.5$ на душу в день, с учетом ППС – паритета покупательной способности, т.е. валютного курса, скорректированного на разницу цен. Но и такой подход для выявления уровня абсолютной бедности работает очень плохо, потому что страны разные. Ясно, что бедность в России отличается от бедности в Индии хотя бы потому что у нас на улице нельзя жить. Вернее, можно, но недолго. Всего 3-4 месяца. Есть статистический подход: за уровень бедности принимается половина медианного уровня доходов (медиана – это не арифметическое среднее, а, если можно так выразиться для простоты, механически взятая средняя точка в числовом ряду). Есть более объективные измерители, например такой. Если в домохозяйстве (а нужно оперировать не столько понятием человека, сколько этим научным термином) расходы на продовольствие занимают более половины семейного бюджета, значит оно бедное. У нас, если официально ниже прожиточного минимума живут около 14% населения, то тратят на еду более половины своих доходов больше половины населения России. Понятно, что если у нас к бедным относится половина населения, то никакой эффективной политики по борьбе с бедностью быть просто не может. Где-то наше правительство можно понять, что оно стремиться планку бедности опустить пониже. Ясно же, что если бедных 15 % – то с этим что-то можно сделать, если 50 % – уже ничего не сделаешь, можно опустить руки и сказать: «Живите, как знаете…»
Есть так же вопрос, связанный с территориально-административной составляющей социальной политики. Когда задаешь вопрос: кто же все таки отвечает в России за социальную политику – очень сложно найти концы. Федеральное правительство все валит на региональные власти, региональные винят во всем муниципальные власти, муниципальные заявляют, что от них ничего не зависит, все зависит от региональных и федеральных уровней. Так все же, если говорить объективно, кто в России ответственен за проведение социальной политики?
Понимаете, бóльшая часть функций по реализации социальной политики свалена на муниципалитеты. За исключением такой важной вещи, как пенсии. Пенсии у нас в федеральном распоряжении, ими занимается Пенсионный фонд, он федеральный. Дальше следуют много «но». Когда мы говорим, что муниципалитеты реализуют социальную политику, то это верно – ведь общим образованием, первичным звеном в здравоохранении (центральные районные больницы, поликлиники, фельдшерские пункты), общедоступными библиотеками и т.д. занимаются муниципалитеты. Но это ведь не функции местного самоуправления как такового; если мы внимательно изучим российское законодательство, то увидим, что это государственные функции, переданные местному самоуправлению. И финансироваться они должны не самими муниципалитетами за счет своих доходов, у них таких доходов просто-напросто нет. У нас примерно 30000 муниципалитетов и из них, дай бог, если десятка три финансово достаточны. Это все равно субсидии, субвенции им из бюджетов более высокого уровня, то есть бюджетов субъектов федерации. Но субъекты федерации, как известно, в массе своей тоже дотационные. То есть, в конечном счете, это деньги из федерального бюджета. При этом есть такая цепочка: федеральный бюджет выделяет регионам, регион переправляет муниципалитетам. Чем больше передаточных звеньев, тем сильнее деньги «усыхают», даже если бы у нас не было коррупции. Просто за счет «издержек трения», по физической аналогии. Опять таки надо учитывать следующее. До 2009 года федеральный бюджет был профицитен. Но это федеральный бюджет, региональные бюджеты, даже с учетом дотаций были дефицитными. То же самое с муниципальными. Даже самые насущные потребности финансировались не в полном объеме, в сравнении не то что с потребностями, а даже с нашими весьма скромными нормативами там где они есть, а подчас даже с бюджетными проектировками.
Кто тут виноват? На самом деле нужно смотреть в каждом конкретном случае. Где-то местная власть неэффективно распорядилась средствами. Такое сплошь и рядом бывает. Где-то вообще виноват, скажем, главный врач ЦРБ или директор конкретной школы. А где-то истоки в порочности всей социальной системы. Это действительно проблема. Кто виноват? Схватить за руку и сказать: «Тебя, гада, мы сейчас растерзаем»? Каждый раз требуется достаточно кропотливый анализ. В основе лежит достаточно антисоциальная ориентация федеральной политики. Либо отсутствие внятной стратегии. У власти нет четкой, понятной стратегии, она как амеба, реагирует на внешние стимулы, в вот продумать немножко вперед не получается. Речь не идет, конечно, о написании документов типа «Стратегии 2020», всякого рода стратегий понаписано в избытке. А вот реально понять, какие вызовы будут стоять перед страной через 5 лет, через 10 лет и продумать внятную стратегию, а уж тем более ее хоть как-то выполнять – на это нашей власти никак не хватает. В основе эта проблема, а дальше идут конкретные виновники по цепочке сверху донизу. Всегда, вероятней всего, можно найти кого-то, если жестко поставить вопрос. Но чаще всего это окажется «стрелочник» где-то там, внизу.
