Монголия и Киргизстан проиграли в борьбе с МВФ

Стивен Кидд. Перевод Е. Ошевнева

Все, кто поддерживают комплексную социальную защиту, будут огорчены новостями о том, что за последние пару месяцев Киргизстан и Монголия проиграли Международному Валютному Фонду в борьбе за установление универсальных детских пособий. МВФ обязал обе страны ориентировать свои проекты на тех, кто живет в нищете, тем самым снижая эффективность этих проектов. Далее я представляю краткий обзор последних событий.

Монгольская программа «Детские деньги»

Монголия впервые ввела универсальные детские пособия – программа «Детские деньги» – в 2006 году. С тех пор она была вынуждена постоянно противостоять давлению со стороны международных агентств, целью которых было упразднить либо перенаправить проект (см.: Kidd 2015, с. 9). Программа «Детские деньги» была очень эффективной, она охватывала 99% детей, которые получали по 10 долларов в месяц при затратах всего в 1,4% от ВВП.

В течение прошлого года МВФ и его союзники вновь оказывали значительное давление на Монголию, ставя ориентирование программы «Детские деньги» условием – или как они говорят «структурным ориентиром» – для предоставления кредитов от ряда «партнеров» по развитию [1]. Эти кредиты значительны и включают $425-миллионный расширенный кредитный механизм от самого МВФ наряду со $100 млн от Азиатского Банка Развития, $120 млн Всемирного банка и $280 млн от Японии.

В начале 2017 МВФ потребовал, чтобы правительство Монголии направило программу «Детские деньги» на 40% беднейших домашний хозяйств [2]. Хоть и казалось, что Правительство поначалу последовало этому требованию, в июле 2017, после обнадеживающего роста государственных доходов, монгольский кабинет министров решил возобновить универсальные пособия. Основной причиной является осознание того, что введение узкой направленности пособий не будет одобрено гражданами. Как указало монгольское правительство в письме Кристин Лагард: «Учитывая широко распространяющееся недовольство быстрым переходом к целевому назначению пособий, который мы предприняли, мы решили использовать нашу значительную доходную эффективность для приостановки целевого субсидирования и  предоставления пособий всем детям независимо от уровня дохода семей [3]». Более того, правительство утверждает, что множество семей столкнулось со значительными финансовыми трудностями и реально нуждалось в поддержке в виде пособий «Детские деньги».

МВФ и его партнеры не были убеждены и продолжили требовать от Монголии придания программе целевого характера, удерживая выдачу обещанных кредитов. Очевидно, что таргетирование программы финансирования детей было единственным условием, которое Монголия не выполнила, тем не менее, МВФ был настойчив. Монголия предлагала компромисс в виде 80% отчислений в пользу детей, но он не был принят. В конце концов, было решено, что программа будет нацелена на 60% детей и таргетинг начнется с января 2018. Как результат, МВФ, Азиатский Банк Развития, Всемирный банк и Япония выделили средства из своих фондов.

МВФ, вероятно, будет утверждать, что это не является сокращением общих расходов на социальную защиту, ведь сэкономленное от программы финансирования детей пойдет на программу продовольственных талонов для беднейших семей. В самом деле, они утверждают, что программа «Детские деньги» может быть «лучше ориентирована», если будет предоставляться только 60% семей [4]. Тем не менее, как знает любой студент, изучающий социальную защиту, точное ориентирование субсидий на нищих невозможно, и самым эффективным средством поддержки нищих является комплексная программа (см. Kidd et al 2017). Результатом вмешательства МВФ, следовательно, будет то, что множество беднейших монгольских семей упустят и программу «Детские деньги», и программу продовольственных талонов: суммарно, более 400 тыс. детей будут лишены материальной поддержки. Как пояснил Ник Фриланд, возобновление таргетирования является примером недостатка социальной защиты, поддерживаемой неолибералами, а не нижнего предела социальной защиты, который был одобрен всеми странами в ООН.

Широко распространяющееся в Монголии неодобрение таргетирования пособий будет угрозой для устойчивости власти. Как случилось в других странах, в результате вынужденного введения субсидий только для бедных, одобрение власти будет подорвано. В самом деле, она может проиграть на следующих выборах, если какая-либо значимая оппозиция в основу предвыборной кампании заложит повестку о возвращении комплексной программы субсидирования. Кроме того, весьма вероятно, что, как и в случае с другими типами субсидирования, предназначенными для борьбы с нищетой, из-за непопулярности этих программ со временем бюджеты и стоимость переводов сократятся, что нанесет еще больший ущерб тем, кто живет в нищете.

Правительство Монголии не отказывается от возвращения универсальной программы.  В ноябре 2017 г. оно проинформировало Кристин Лагард: «Мы продолжим рассматривать наши программы социальной поддержки с партнерами по развитию, включая Азиатский Банк Развития и JICA, пока не достигнем полного консенсуса в том, как наилучшим образом увеличить охват и максимизировать эффективность программы» [5]. Исполнительный директор МВФ в Монголии также заявил: «Власти … хотели бы обсудить с персоналом и партнерами по развитию текущую эффективность программы «Детские деньги», которая сокращается в охвате до 60% детей. Рост бедности и 15-процентное сокращение среднего семейного дохода за 2 года сильно давят на Монгольские семьи, и «Детские деньги» могли бы стать благонадежным источником дохода для семей, гарантирующим обеспечение их базовых нужд». Эти утверждения говорят о том, что правительство Монголии понимает концепцию эффективности в ориентировании программы намного лучше, чем её «партнеры» по развитию.

Разумеется, вопрос в том, превысил ли МВФ свои полномочия. По их собственному признанию, они не просили Монголию сокращать расходы на социальную защиту, таким образом, здесь нет никакого влияния на её макрофинансы. Вместо этого МВФ вмешался во внутренние решения в области социальной политики, которые выходят далеко за рамки его компетенции. Иронично, но госпожа Лагард 31 января 2018 года после известий об «успехе» МВФ в Монголии заявила: «Мы должны признать, что конечная ответственность за меры налогообложения и расходования средств лежит на национальных правительствах и законодательных органах, и существуют пределы того, насколько МВФ может влиять на решения, которые относятся к сфере суверена» [6]. Однако в случае Монголии влияние МВФ является неограниченным (хотя это помогает запугивать страны отказами в кредитах).

Будем надеяться, что правительство Монголии и демократия, в конце концов, выиграют в идеологической борьбе с партнерами по развитию, продолжающейся более десяти лет.

Киргизские универсальные детские пособия

Читатели наших блогов знают, что недавно Киргизстан принял закон о введении всеобщих детских пособий, чтобы заменить ими неэффективную программу помощи бедным – ежемесячное пособие для бедных семей (ЕПБС). Анализ, проведенный ОЭСР (2017), показал, что предложенное всеобщее детское пособие было бы на много эффективнее ЕПБС и в поддержке «бедных», и в борьбе с нищетой. В самом деле, ЕПБС, использующее для определения нуждающихся тест по косвенным показателям, работает не многим лучше, чем случайный выбор нуждающихся.

Доступно мало информации о процессе принятия решения в правительстве Киргизстана об ориентировании детских пособий, поскольку последние отчеты о миссиях МВФ в Киргизстане еще не опубликованы. Тем не менее, мы знаем, что между 26 октября и 8 ноября 2017 представители МВФ наносил визит в Киргизстан, чтобы провести обзор своей кредитной программы «Расширенный кредитный механизм». По словам представителей МВФ: «Миссия подчеркнула важность целевого подхода к субсидированию как наиболее эффективного и справедливого способа использования ограниченных ресурсов программы социальных пособий. В этом контексте миссия призвала власти изучить пути включения целевого подхода в недавно принятый закон о всеобщем детском пособии» [7].  И в пресс-релизе 31 января 2018 года МВФ торжественно объявил, что правительство Киргизстана согласилось «внести поправки в закон «Об универсальных детских пособиях», чтобы вновь ввести целевое субсидирование».

Мы не знаем, какую форму приобретет это таргетирование и какова доля исключаемых из программы детей. Мы также не в курсе, использовал ли МВФ угрозы удержания кредитов, как делалось Монголии, или только степень сотрудничества с другими «партнерами» по развитию (хотя у нас есть информация, что таргетирование детских пособий было предложено Всемирным банком). Однако мы можем гарантировать одно: многие из самых бедных детей Киргизстана будут лишены доступа к столь необходимой финансовой поддержке, учитывая очень низкое качество теста нуждаемости по косвенным показателям.

Выводы для международного сообщества

Итак, каковы выводы? Очевидно, что МВФ и его партнеры вмешиваются в дела национальной политики и используют свою силу для влияния на принятие решений и подрыва демократии. Также вызывает беспокойство, что остальное международное сообщество, включая ключевые агентства ООН, которые предназначались для поддержки всесторонней социальной защиты, похоже, молчат, несмотря на действия МВФ, явно наносящие вред детям и семьям в обеих странах. Нам следовало ожидать от них большего, как и Киргизстану и Монголии, которые должны были иметь возможность обратиться к ООН за защитой от внешних угроз.

Недавняя внутренняя оценка МВФ подвергла организацию критике за её упрощенное понимание социальной защиты и её зависимость от Всемирного банка в плане технических рекомендаций. Пока, похоже, что МВФ игнорирует уроки своей собственной оценки и продолжает навязывать разрушительную политику социальной защиты странам с низким и средним уровнем дохода, основанную на модели поддержки бедных XIX века. Когда МВФ усвоит, что «пособия для бедных – это пособия бедного качества»? Несомненно, эта простая мысль не слишком сложна для понимания.

Источник: Development Pathways http://www.developmentpathways.co.uk/resources/mongolia-kyrgyzsg-child-benefits/

Перевод: Ошевнева Елизавета