© Д. Абрамов/Ведомости
В наши дни часто приходится слышать панегирики патентованных экспертов о рабской/холопской сущности российской нации, де русские сами ищут бар, хозяев, начальников и готовы им подчиняться. Проблема муниципальной реформы еще раз доказывает, что населению, как и всегда, просто не оставляют выбора даже там, где граждане рады бы взять судьбу в свои руки и решать свои проблемы сами, барин навязывает свои услуги как безальтернативный управленец, спускаемый сверху.
Именно в этой парадигме развиваются грядущая реформа муниципальной власти, пробным шаром которой является проект Федерального закона №469827-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». Как всегда, законопроект инициирован группой мало кому известных депутатов ГД — В.Б.Кидяев, В.С.Тимченко, А.С.Делимханов, И.Л.Зотов, П.Р.Качкаев, Н.А.Шайденко, В.В.Иванов, В.Е.Позгалев, А.Н.Ткачев, М.В.Дегтярев и т д. при участии рабочей группы Всероссийского совета местного самоуправления и Конгресса муниципальных образований по поручению Президента РФ.
В чем суть реформы?
До настоящего момента система муниципальной власти предполагала деление на 2 части — городские образования (ГО) и муниципальные районы (МР). ГО представляли собой городские агломерации со своей системой административного управления за рамками муниципальных районов. МР так же представляли собой самодостаточные административные единицы, однако могли иметь в своем составе городские и сельские поселения. Особняком стоят города федерального значения Москва и Петербург, где имелась своя система внутригородских округов. Формирование муниципальной власти осуществляется в порядке прямых выборов: в городах действует система прямого избрания мэра и городской думы, в МР избирается глава района, совет/собрание депутатов. Взаимоотношения собрания депутатов и глав муниципальных образований может варьироваться от выбора главы ГО/МР собранием депутатов до прямого избрания последнего народом на выборах. На практике последнее происходит чаще, хотя тренд последних 5 лет идет явно в пользу замены прямых выборов назначением сити-менеджеров (должностных лиц, исполняющих управление городом или районом по контракту).
Поправки вносят ряд существенных корректировок в существующую систему. Город как единая территориальная система подлежит делению на ряд «внутригородских муниципальных образований». Каждое городское образование имеет своё собрание депутатов и узкий перечень вопросов по сфере местной компетенции.
В законопроекте часто фигурирует известная госслужащим формулировка «содействие в организации». То есть никаких функций на места не передается, передается лишь возможность участия. Единая городская административная система сохраняется, однако её формирование происходит не по принципу прямого избрания, а через двухступенчатую систему делегирования. Внутригородские собрания депутатов муниципальных образований через своих делегатов формируют Общегородской совет депутатов. Должность выбранного мэра де-факте заменяется сити-менеджером. Правом определять, какой будет система территориального деления в каждом конкретном городе, будут наделены органы власти субъектов Российской Федерации.
В подобном ключе меняется структура власти в МР. Муниципальные выборы депутатов районных дум отменяются, а их формирование происходит за счет представителей поселений (села, деревни, города), входящих в состав района. Главы районов так же выбираются депутатами из своего состава. Реально выбрать главу своего органа самоуправления смогут только жители сельских поселений. А местные и федеральные элиты получат контроль над назначениями глав городов и МР по всей стране. В сравнении, предполагаемые перемены похожи на ту модель власти, которая была выстроена в Москве в лужковско-собянинский период.
Как всегда, авторы реформы обосновывают ее необходимость потребностью в «совершенствовании» работы системы: «…существующая система местного самоуправления постепенно отдалилась от населения, особенно в крупных городах. А в сельских населенных пунктах при дефиците материальных, финансовых и кадровых ресурсов муниципальные органы оказались перегружены полномочиями, осуществление которых в основном необходимо и характерно для обеспечения жизнедеятельности населения, проживающего на городских территориях».
Что на самом деле?
Значительная часть экспертного пула сходится во мнении, что затеянная кампания — реакция руководства страны, профильных структур и персон из Администрации президента на серию болезненных поражений в городских электоральных компаниях в Ярославле, Екатеринбурге, Петрозаводске, а теперь и Новосибирске. Публичный проигрыш провластных кандидатов в городах не просто деструктивно сказывается на имидже центральной власти и рушит принцип «административной вертикали», на цементирование которой 15 лет затрачивалось огромное количество усилий, но и становится свидетельством растущих протестных настроений в городских низах и регионах.
По существу проблема неподконтрольности низового уровня власти федеральному центру стояла давно. Экспертны приводят порядка 50 кейсов того, как в 2000-ые через выборные процедуры на районном, городском, областном уровне во власть попадали несистемные акторы. Однако ранее на такие случаи имелась устоявшаяся практика: силовыми, утилитарными, административными методами «инородные тела» либо принуждались к лояльности (подкуп, бюджетное субсидирование, разграничение сфер влияния), либо удалялись из системы (судебное преследование, арест, угрозы, устранение). Кроме того, система надежно подстраховала себя, проведя в начале 2000-х масштабную административно территориальную, налоговую и бюджетную реформы (№120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс»), в ходе которых большая часть наиболее значимых административных полномочий, ресурсов, финансовых потоков оказалась подконтрольна федеральному центру, а регионам сбросили текущие вопросы — социальную политику, ЖКХ, развитие села и пр.
Специфика текущего в момента растущем масштабе проблемы: система теряет слишком большие территории, речь идет уже о городах-миллионниках, причем вертикаль терпит поражение публично. Победа оппозиции в Новосибирске, как ранее в Екатеринбурге и Ярославле, оказалась возможна благодаря созданию большой оппозиционной коалиции. В текущих условиях есть предпосылки для дальнейших поражений кандидатов от правящей партии, эрозии вертикали власти и переходу протестных настроений в регионы.
Грядущее изменение муниципального законодательства ликвидирует самое слабое звено контроля центра за территориями — выборы глав. Дело в том, что парламентские системы выгодны тем, что всегда оставляют поле для маневра — даже если та или иная политическая группа набрала большинство голосов избирателей, то собирая коалиции, раскалывая лагерь оппонентов, перекупая депутатов, всегда можно свести своё поражение на нет. В случае с прямыми выборами руководства риск максимален, так как действует принцип «победитель получает всё», переиграть явную волю избирателей невозможно. Избранный мэр получает исполнительную власть над городом или районом и надавить на него административно, напрямую, не так-то просто. Фактически новый закон ликвидирует выборность глав городов и районов. Создается сложная процедура отсеивания, когда, даже если оппозиции удастся получить контроль в отдельных внутригородских муниципальных округах, крайне маловероятно, что их будет достаточно, чтобы получить контроль над мэрским креслом.
Затеянная контрреформа противоречит своей главной декларируемой цели — приближение муниципальной власти к населению. Вместо понятной системы прямого выбора мэров и депутатов, представляющих интересы населения, вводится практика административно-политического манипулирования, когда главой города или района сможет стать никому не известная «черная лошадка» с матвиенковской Красной Речки, «гнилого местечка». Люди просто не будут видеть в муниципалитетах представительство своих интересов, уровень легитимности муниципальных глав провалится еще больше. Система пополнится новой когортой муниципальных депутатов внутригородских округов, не имеющих никаких ресурсов и полномочий.
Содержание выросшего аппарата муниципальных служащих ляжет дополнительным бременем на дотационные бюджеты городов и регионов. Иронично, что инициатива исходит из органов власти (Госдума, федеральное правительство), которые сами бесконечно далеко удалились от народа и правят без связи с реальной ситуацией.
Еще одна принципиальная проблем затеваемой реформы самоуправления — принцип политической целесообразности — перекрывает задачу эффективности госуправления. Власть меняет правила игры всякий раз, когда ей это выгодно и ведет себя, словно слон в посудной лавке.Эффективность модели управления прямо зависит от организованности, дисциплинированности, слаженности работы ее отдельных элементов. Городское управление может быть эффективно, когда имеется лицо, подотчетное горожанам и имеющее достаточно средств и полномочий по реализации своих функций. В случае реформы мы видим, во-первых, что создается группа элиты неподконтрольная избирателям и избираемая лишь опосредованно — мотивация таких лиц служить общему благу сомнительна, во-вторых, единый комплекс управления городским/районным хозяйством получает несколько центров руководства. Вместо единой команды управления во главе с ответственным лицом получается коалиция политических группировок, хаотично наделенных полномочиями и ресурсами. То, что качество такого управления будет только падать, думаю, станет очевидно незадолго после реализации реформы.
Что можно предложить взамен?
Данный вопрос мне уже приходилось поднимать в прошлой статье «Муниципальный тяни-толкай», где давался анализ реформе муниципальной власти в городе Москве, которая идет по тому же сценарию, что предлагается теперь уже для всей страны. Я полагаю, что основополагающими для реформы муниципальной власти должны стать следующие принципы:
- Задача качественного управления выше политической целесообразности
Правила игры устанавливаются исходя из задачи максимизации качества работы системы и не зависят от политической конъюнктуры
- Субъектность управленческой системы
Структура управления подконтрольна единому организационному центру — главе муниципального образования или собранию представителей, несущих персональную ответственность за последствия принимаемых решений.
- Достаточность ресурсов и полномочий
Муниципальные органы власти наделены достаточным количеством властных полномочий, мер административного воздействия, денежных/финансовых/материальных ресурсов для исполнения полного перечня своих функций. Муниципалитеты имеют собственные источники доходов, привязанные к уровню развития экономики территории.
- Партисипативность
Муниципальный уровень власти в наибольшей степени подходит для использования моделей «прямой демократии» и «демократии участия», когда принятие решений осуществляется не делегированием власти полномочным депутатам, а прямым выражением народной воли на общих сходах/собраниях. Демократия участия предполагает, что принимать решение может даже меньшинство граждан, при равном праве каждого на участии в политической жизни. В современных условиях средства связи и интерактивного общения позволяют использовать данные модели власти даже для крупных городов и территориальных образований.
- Никто не решит проблемы местных сообществ лучше их самих
Важный момент, что даже в самых идеально работающих системах централизованной власти качество управления имеет тенденцию к ухудшению просто в силу разрыва коммуникаций низовых звеньев системы и руководства. Выгодное отличие самоуправления в том, что полнота информации о локальных проблемах и способность их решить концентрируются в одних руках. Опека сверху теряет смысл там, где местная власть сама прекрасно знает потребности населения в коммунальных услугах, транспортной инфраструктуре, проблемы местной экономики, запросы населения на меры социальной поддержки и пр. Соответственно, задача центральной власти во взаимоотношениях с нижестоящими структурами не в детальной регламентации и сиюминутном вмешательстве в работу муниципалитетов, а в координации общей работы.
Общим место альтернативной муниципальной реформы должен стать новый характер отношения государственности власти к муниципалитетам: не декорация демократического представительства, не младший брат, не вассал, не подчиненный, а партнер в реализации общенациональной политики. Муниципалитеты дополняют социально-экономическую политику центральной власти, центральная власть проводит курс с учетом интересов и потребностей муниципалитетов. Муниципалитеты как организованный гражданин.
Отрадно видеть, что дискуссия о будущем муниципальной власти в России, пока на экспертном уровне, но начинает разгораться, думаю, грядущие перемены еще более подтолкнут ее и придадут остроту. Очевидным остается то, что как решиться судьба власти местной во многом определит, что будет с властью федеральной.
