От миллиардов к триллионам — к ловушкам: Переосмысление финансирования развития с позиции периферии
По мере того, как приближается очередной саммит по вопросам финансирования для развития (ФДР), который начнётся в Севилье в последний день июня, международное сообщество вновь возвращается к обсуждению обещаний и подводных камней глобальных финансов. Начиная с первой конференции ФДР в Монтеррее в 2002 году и последующего саммита в Дохе в 2008-м, эти встречи стали важными вехами в переосмыслении международного сотрудничества в области развития. Аддис-Абебская программа действий 2015 года ознаменовала собой переломный момент, положив начало концепции «от миллиардов к триллионам» — амбициозному замыслу использовать ограниченные государственные средства как рычаг для мобилизации масштабных потоков частного капитала в целях достижения Целей устойчивого развития (ЦУР). Но почти десять лет спустя недавняя статья в The Economist, посвящённая разочаровывающим результатам этой повестки, вновь разожгла споры в профессиональной среде. Для некоторых она подтверждает бесполезность попыток привлечь частный капитал в сферу развития. Но на деле ситуация куда сложнее — и политизированнее.
В статье справедливо отмечается, что данные об основных потоках частного финансирования, мобилизованного для целей развития, представляются крупными многосторонними банками развития (МБР) — включая Всемирный банк и Африканский банк развития, — а также национальными банками развития (НБР). Именно на эти организации приходится львиная доля официально отслеживаемых потоков. Однако такой узкий подход игнорирует вклад других акторов, в том числе более мелких организаций, таких как Фонд ООН для капитальных инвестиций (ФКРООН), которым удалось добиться заметных — пусть и скромных по объему — успехов в мобилизации частного капитала на нужды развития, особенно на местном уровне. Эти усилия, несмотря на ограниченный масштаб, дают ценные уроки о том, как можно раскрывать потенциал финансирования в труднодоступных секторах и регионах.
Что считается финансированием развития?
Более глубокий вопрос — это то, что именно мы включаем в понятие «финансирование развития». Статья The Economist фокусируется в основном на государственной инфраструктуре — дорогах, портах и электростанциях, — которые, несомненно, играют важную роль в обеспечении условий для экономического роста. И действительно, потребности Африки в развитии в значительной степени сосредоточены именно в этих сферах. Но инфраструктура сама по себе ещё не означает развитие.
То, чего в этих обсуждениях в значительной степени не хватает, — это роль производственных секторов: сельского хозяйства, промышленности, сферы услуг, — без которых невозможно реальное преобразование африканских экономик. С позиций марксистской теории и теории зависимости, главным препятствием для развития Африки является не отсутствие дорог или электростанций, а хроническая слабость внутреннего производства и структурные ограничения для накопления капитала. Эти проблемы усугубляются крайне низким уровнем налоговых поступлений по отношению к ВВП (от 2,6% в Сомали до 14% в Гане, по сравнению со средним показателем по ОЭСР в 34%), что, в свою очередь, ограничивает возможности государства для инвестиций и подпитывает порочный круг недоразвитости.
Пренебрежение производственными секторами часто оправдывается неолиберальной экономической мыслью, согласно которой развитие — это естественное следствие свободного рынка, а от государства требуется лишь лёгкое присутствие для обеспечения верховенства права и защиты частной собственности. Однако такой взгляд искажает даже те интеллектуальные основания, на которые он ссылается. Адам Смит, которого принято считать отцом рыночного либерализма, подчеркивал не только преимущества «невидимой руки», но и важнейшую роль государства в предоставлении общественных благ, регулировании рынков (включая торговлю и финансы), а также инвестициях в инфраструктуру и образование.
В «Богатстве народов» Смит выступал за государственную ответственность в таких сферах, как дороги, мосты и институты правосудия, рассматривая их как основу процветания. Даже знаменитые мясник, пивовар и булочник обслуживают общество не только из личной выгоды, но и потому, что они встроены в местные сообщества и общие нормы, где имеют значение доверие и сотрудничество. В этом смысле рынок — это не самодостаточный механизм, а социально и институционально укоренённый процесс, требующий активной государственной политики для обеспечения справедливого развития.
Более глубокая структурная проблема
Как уже давно утверждали такие теоретики, как Самир Амин и Родни Уолтер, корень проблемы заключается в подчинённой интеграции Африки в глобальную капиталистическую систему. Вместо того чтобы способствовать «догоняющему» развитию, эта интеграция лишь воспроизводит зависимость и способствует извлечению прибавочной стоимости из периферийных экономик. Результатом становится хронический дефицит эффективного спроса, что и объясняет провал так называемых рыночных решений в области африканской инфраструктуры.
Возьмем пример соглашений о выкупе продукции в энергетическом секторе, упомянутых в статье: частные поставщики энергии получают от государства фиксированные выплаты, даже если электроэнергия не используется, поскольку потребители просто не в состоянии платить тарифы, покрывающие полные издержки. В таком контексте привлечение частного капитала означает, что правительства в итоге субсидируют инвесторов — зачастую за счёт государственных бюджетов и социальных расходов. Это не успехи в области финансирования развития — это фискальные ловушки.
Мобилизация капитала под эгидой многосторонних банков развития: развитие или имперская схема?
Последний аспект, который часто упускается из виду в мейнстримных комментариях — но имеет ключевое значение для понимания нынешней модели финансирования развития — это структурная логика мобилизации капитала через МБР. Секьюритизация кредитов МБР, которую The Economist описывает как «эксперимент», представляет собой не только техническое новшество, но и отражение системных тенденций капитала в условиях неравномерного развития мира.
На первый взгляд, объединение кредитов на развитие и их последующая продажа частным инвесторам выглядит как умный способ увеличить объемы финансирования для стран глобального Юга. Однако на практике это зачастую обслуживает интересы капитала глобального Севера. В условиях устойчиво низких или даже отрицательных процентных ставок в странах капиталистического центра за последнее десятилетие институциональные инвесторы — особенно пенсионные фонды и страховые компании — испытывают трудности с достижением целевых уровней долгосрочной доходности. Ситуацию усугубляют демографическое старение и сокращение доли активных плательщиков по сравнению с числом получателей выплат, особенно в Европе и Японии.
В этом контексте глобальный Юг выступает не столько в роли получателя финансирования, сколько в роли площадки для извлечения излишков, при этом риски частично нейтрализуются за счёт репутационной надёжности МБР. Это и есть современное лицо финансового империализма. Как показывают Робертс и Карчеди (2021) в книге Экономика современного империализма, долгосрочное падение нормы прибыли в развитых капиталистических странах побуждает капитал искать более высокие доходы на периферии — через прямые иностранные инвестиции, портфельные потоки или структурированные финансовые инструменты вроде секьюритизации под гарантии МБР.
С этой точки зрения, текущая повестка по мобилизации частного капитала должна рассматриваться не только как поддержка развития, но и как механизм накопления капитала в странах Севера. Более того, во многих случаях выгоды для западных инвесторов могут существенно превышать выгоды для стран-хозяев, особенно когда государства Юга берут на себя условные обязательства (например, через соглашения о выкупе или механизмы компенсации убыточности), либо когда структура потоков капитала обеспечивает гарантированную доходность вне зависимости от фактических результатов развития.
Как отмечает Джейсон Хикел в книге Разделение (The Divide), это — не ошибка, а особенность текущего глобального экономического порядка. Язык «мобилизации финансирования ради развития» нередко маскирует экстрактивную финансовую архитектуру, в которой государственные институты Юга берут на себя риски, а частный капитал Севера получает гарантированную прибыль. МДБ формально сохраняют фасад нейтралитета и многосторонности, но структурно они действуют как посредники в процессе имперской перераспределения — с периферии в центр, замаскированного под помощь.
Причём это искажение наблюдается не только на глобальном уровне. Во многих странах — особенно с авторитарными или гибридными режимами — финансирование развития стало частью внутренней политической экономики накопления капитала. Развитие как сектор уже давно перестало быть нейтральной, технократической сферой — оно превратилось в индустрию со своей логикой. Отбор проектов всё чаще определяется политической лояльностью, а не реальными потребностями в развитии. Такие инвестиции зачастую приносят выгоду капиталистическим группам, связанным с правящим режимом, через механизмы завышенных госконтрактов, привилегированный доступ к дешёвому капиталу или рентные схемы с использованием государственных гарантий. В таких условиях финансирование развития укрепляет существующее неравенство и усиливает власть элит, вместо того чтобы способствовать инклюзивной трансформации.
Дальше лозунгов — к структурной трансформации
Неудача повестки «от миллиардов к триллионам» не должна привести к полному отказу от идеи мобилизации частного капитала или участия многосторонних банков развития. Для многих развивающихся стран МБР по-прежнему остаются важными источниками долгосрочного финансирования, технической помощи и международной легитимности. Вопрос заключается не в том, следует ли сотрудничать с МБР, а в том, как переопределить условия этого взаимодействия, чтобы финансирование развития служило национальным приоритетам, а не жажде доходности глобального капитала.
В этой связи можно выделить четыре приоритета:
Во-первых, вместо того чтобы любой ценой «гнаться» за частным капиталом в традиционную инфраструктуру, финансирование развития должно быть переориентировано на стратегическую поддержку производственных секторов в развивающихся странах. Инструменты МБР должны быть смещены с финансовой инженерии, нацеленной на комфорт инвестора, в сторону производственной трансформации. Это означает выход за рамки простого снижения рисков в инфраструктуре и переход к поддержке секторов, создающих внутреннюю добавленную стоимость и занятость (включая высокотехнологичное производство, агропереработку, цифровые услуги и зелёную индустриализацию), даже если они сложны, нерентабельны с точки зрения банков или технологически непросты. Речь идёт о снижении рисков структурных изменений, а не только защите прибыли инвесторов.
Во-вторых, развивающимся странам необходимо всерьёз инвестировать в подготовку проектов. Как отмечает The Economist (со ссылкой на исследование McKinsey), почти 80% африканских инфраструктурных проектов проваливаются на стадии технико-экономического обоснования или бизнес-плана. Это совпадает и с моим собственным опытом, и с выводами, озвученными на Международной конференции по ГЧП в Белграде в мае. В африканском контексте столь высокая доля неудач вовсе не означает, что сами идеи плохие. Гораздо чаще причина — отсутствие технической экспертизы и институциональных компетенций у разработчиков проектов: неспособность выявить и учесть весь спектр рисков — финансовых, юридических, экологических и операционных — которые необходимо проработать, чтобы привлечь инвестиции.
Отсутствие локальных компетенций в структурировании проектов, техническом проектировании и финансовом моделировании — серьёзное «узкое место». Инициативы вроде механизма подготовки проектов Africa50 или программы START Фонда ООН по капитальному развитию в Уганде показывают, что возможно многое. Так, в Уганде первоначальный фонд снижения рисков объёмом всего 2,49 млн долларов США позволил привлечь 2,6 млн долларов от Угандийского банка развития и других инвесторов, а также 6,78 млн долларов от участвующих МСП — что дало мультипликатор более 4:1. Это значительно превышает софинансирование частного капитала в соотношении 0,59:1, о котором пишет The Economist применительно к льготному смешанному финансированию в странах Африки к югу от Сахары. Однако такие усилия по-прежнему фрагментарны и недостаточно финансируются. Создание национальных и региональных механизмов подготовки проектов, связанных с местными финансовыми учреждениями и поддерживаемых МДБ, должно стать первоочередной задачей.
В-третьих, необходимо честно признать асимметричный характер глобальных потоков капитала. Как утверждают Робертс, Карчеди и Джейсон Хикел, большая часть того, что сегодня называется «финансированием развития», на деле определяется кризисом прибыльности на Севере, а не потребностями Юга. Секьюритизация, инициируемая MDB, действительно может высвободить капитал, но также открывает каналы для извлечения прибавочной стоимости, отражающих и воспроизводящих иерархию центр–периферия. Эта динамика должна быть признана, измерена и — по возможности — смягчена с помощью политических инструментов, укрепляющих национальную автономию.
В-четвёртых, нельзя упускать из виду локальное измерение финансирования развития. Хотя именно МДБ и национальные институты развития будут, по масштабным причинам, нести основную нагрузку по мобилизации частного капитала, именно на местном уровне эффект от инвестиций оказывается наиболее ощутимым и трансформирующим. Даже скромные вложения в местные производственные мощности и инфраструктуру могут создать значительные положительные внешние эффекты и мультипликативный эффект. Такие инвестиции могут быть лишены блеска многомиллионных инфраструктурных сделок и не попадать в международные новости, но именно они создают устойчивость, поддерживают местное предпринимательство, формируют рабочие места и отвечают на насущные нужды сообществ. Вместо того чтобы рассматривать местные инвестиции как периферийные, следует признать их центральным элементом финансовой архитектуры развития.
Решение не в том, чтобы отказаться от самой идеи привлечения частного капитала для развития, а в том, чтобы признать её ограничения и изменить её направление. В конечном счёте, путь вперёд заключается не в отказе от частного финансирования или международных институтов, а в том, чтобы встроить их в стратегию суверенного развития. Это означает:
- вернуть финансированию развития его первоначальную функцию — инструмента внутренней аккумуляции;
- инвестировать в институты, обеспечивающие устойчивые проектные потоки;
- укреплять инвестиционные экосистемы на местном уровне;
- и противостоять искушению рассматривать мобилизацию капитала как самоцель, а не как средство социальной и экономической трансформации.
Как подчёркивает Борис Кагарлицкий* в книге Долгое отступление, в условиях отсутствия системных альтернатив на глобальном уровне создание локальных «островков социализма» — пространств, где доминируют принципы солидарности, коллективной собственности и демократического управления, — становится насущной стратегической задачей. Локальные инвестиции, поддерживающие экономику солидарности, способствующие использованию и коллективному управлению общими ресурсами, а также формирующие кооперативные формы производства, могут способствовать становлению таких островков. Они не только удовлетворяют текущие потребности, но и предвосхищают иную логику развития — такую, которая бросает вызов доминированию капитала и подтверждает активную роль сообществ.
Только устраняя эти структурные дисбалансы — как внутри стран, так и в рамках глобальной финансовой архитектуры, — и связывая финансирование с преобразующими, локально укоренёнными практиками, финансирование развития действительно может стать развивающим.
*признан «иноагентом»
Автор: Дмитрий Пожидаев
Ссылка на оригинальную статью: links.org.au/billions-trillions-traps-rethinking-development-finance-periphery
