Кто такие уличные бюрократы и чем они важны для социального государства?
Одна из главных претензий неолибералов к государству всеобщего благосостояния (welfare state) (как и к социалистическому способу хозяйствования) и к осуществляемому этим государством социальному обслуживанию в частности состоит в том, что предоставляемые услуги отличаются низким качеством, а их распределение неэффективно. Отчасти, эта претензия является справедливой, но описанная проблема не является фатальной, что теоретически обосновывается научным направлением государственного администрирования (public administration) и практически подтверждается примерами во многом отличных друг от друга государственных образовательных программ Советского Союза и скандинавских стран.
Однако что мешает другим менее и более богатым странам успешно перенимать или формировать собственные эффективные системы государственного социального обеспечения, в которое помимо всего прочего, как правило, включаются здравоохранение, образование, обеспечение правопорядка и так далее? Эта проблема является отнюдь не праздной для современной российской действительности, где решение проблем обеспечения социального государства сводится к изложенным в знаменитых майских указах «оптимизациям»: то есть чем меньше социального государства, тем меньше с ним проблем.
Одной из теорий в рамках государственного администрирования, которые стремятся ответить на этот вопрос и позволяют демонстрировать ошибочность предлагаемого неолибералами пути, является теория бюрократии уличного уровня. Эту теорию в конце 1970-х годов разработал Майкл Липски, на тот момент преподаватель политических наук в Массачусетском Технологическом Институте (MIT). Наиболее подробно эта теория изложена в его книге “Street-level bureaucracy: dilemmas of the individual in public services” («Бюрократия уличного уровня: дилемма индивидов на государственной службе»), которая не переведена на русский язык, но которую я советую прочитать по причинам, описанным здесь.
М. Липски, работая в Соединенных Штатах в период расцвета там государства всеобщего благосостояния, заметил, что появление этой модели государственного управления связано с появлением такой прослойки государственных служащих, которые ранее в Соединенных Штатах были большой редкостью. Эта категория чиновников или бюрократов обладает, как заметил М. Липски, двумя отличительными характеристиками: они непосредственно работают с клиентами государственных учреждений и при этом обладают большой свободой в осуществлении своих полномочий. Этими характеристиками обладают государственные учителя, врачи, полицейские, пожарные, судьи. М. Липски назвал их бюрократами уличного уровня (то есть бюрократами, работающими непосредственно на месте). Конечно, они существовали и до ХХ века в США, но дикий в XXI веке для европейцев вопрос в Соединенных Штатах о том, стоит ли вводить всеобщее медицинское страхование, дает представление о том, насколько необычным явлением стали в 1970-х уличные бюрократы.
Однако теория ценна не подмеченными обобщениями, а тем, какие следствия характерны для тех явлений, которые подпадают под эти обобщения. Как бы это ни было удивительно, но, как оказалось, несмотря на столь большой охват столь разнородных профессий, М. Липски выводит то общее следствие, которое характерно для всех уличных бюрократов. Каждый из них каждый рабочий день вынужден решать одну и ту же проблему: как с помощью ограниченных ресурсов, предоставляемых государством, решать уникальные проблемы и ситуации своих подопечных: как за 45 минут объяснить материал 35 разным по способностям ученикам; как правильно оценить опасность пожара в условиях ограниченности времени; как при недостатке информации решить, стоит ли изолировать ребенка от его семьи и так далее. Как правило, на это накладывается стремление начальников контролировать каждый шаг этих бюрократов, что выражается в необходимости писать множество отчетов и соответствовать валовым показателям. Как мы видим на примере российской полиции, стремление соответствовать этим показателям часто противоречит интересам клиентов и общества, но облегчает работу начальникам.
Пафос теории Липски таков: то, как уличные бюрократы отвечают на этот вопрос, определяет воплощение всей государственной политики. Я не разделил бы это амбициозное заключение, тем не менее, все мы судим о качестве государственной политики по тому, как нас обслуживают в поликлинике или насколько удачно обучают наших детей. Таким образом, М. Липски утверждает, что основной причиной неэффективности предоставления социальных услуг является неадекватное соотношение целей государственной политики и предоставляемых низовым работникам средств для их реализации. В этом случае работники оптимизируют эти ресурсы часто в ущерб интересам тех, ради кого они работают: учителя учат правильно заполнять тесты, потому что у них нет времени искать особый подход к отстающим; врачи выписывают лекарства от ОРВИ почти без серьезных анализов, а полицейские завышают тяжесть раскрываемых ими преступлений, чтобы угодить начальству и не потерять работу.
В последнем издании 2010 года М. Липски подводит некоторый итог того, каким образом направить уличного бюрократа в сторону удовлетворения ожиданий своих подопечных, а не своих начальников. Во-первых, опыт деградации социального государства в США во время и после правления республиканцев продемонстрировал, что стремление сократить государственные расходы не только усугубляет проблему недостатка ресурсов для распределения на уличном уровне, но и не уменьшает расходов государства фактически. Действительно, несмотря на декларацию снижения социального государства, по данным Fraser Institute[1], наличие книжки Хайека в кармане пиджака Рейгана практически не снижало государственные расходы до 1991 года (они даже иногда росли). По мнению М. Липски, помимо всего прочего это может быть связано с тем, что неолиберальная политика под прикрытием борьбы с обилием чиновников создает новых чиновников (менеджеров), которые следят за «оптимизацией» расходов уличных бюрократов и в лучшем случае делают так, чтобы новые вакансии на низовые должности не создавались. Соответственно, расходы на чиновников остаются прежними, а эффективность социального обеспечения уменьшается: аналогии напрашиваются невольно. То есть вариант оптимизации расходов для увеличения эффективности вряд ли подходит.
На основе теории уличных бюрократов можно отметить два пути увеличения эффективности государственных услуг. Первый путь предполагает реформирование системы сверху: необходимо сохранять ту свободу, которой располагают уличные бюрократы, необходимо сделать их максимально независимыми от менеджеров (то есть их начальников), и, наоборот, повысить их зависимость от клиентов (где субъектом, принимающим жалобы, может быть менеджер или демократически избранный муниципальный совет или совет местных жителей в больших городах).
Второй путь более многогранен и предполагает преобразования снизу. Он большей степени подходит для стран с ограниченными возможностями участия граждан в формировании государственной политики. Этот подход может заключаться в формировании профессиональных объединений ответственных уличных бюрократов, радеющих за тех, ради кого они служат, в борьбе за условия труда, то есть за минимизацию отчетности и т.д. Но если речь идет о менее заинтересованных в своей работе уличных бюрократах, то в борьбу за свои права могут вступиться клиенты, ведь, по признанию М. Липски, больше всего уличные бюрократы не любят организованных клиентов. Действительно, «поставить на место» одного «требовательного клиента» легче, чем группу, о чем может свидетельствовать опыт общественного наблюдения на выборах в России, где в крупных городах благодаря местным инициативам наблюдателей удалось уменьшить число фальсификаций, производимых в участковых комиссиях.
Учитывая российский опыт снижения социального государства и «оптимизаций», я думаю, что книга М. Липски и разработанная им теория, незаслуженно незамечена российскими исследователями. Хотя Институт проблем правоприменения Европейского университета убедительно показывает искажения при имплементации законов, особенно в правоохранительных органах и судах, тем не менее, применяемый ими подход социологии права не позволяет увидеть то, что объединяет полицейских и учителей, врачей и пожарных. Но книга будет интересна не только политологам и социологам: интересные и, порой, казусные примеры из работы американских уличных бюрократов могут быть полезными для любого читателя, чтобы лучше понимать, почему ради низкокачественного обслуживания ему приходится месяцами ждать приема окулиста в поликлинике.
[1] Economic Freedom // Fraser Institute. – Режим доступа: https://www.fraserinstitute.org/economic-freedom/graph?geozone=na&page=graph&area1=1&area2=0&area3=0&area4=0&area5=1&type=line&selectedCountry=USA&min-year=1981&max-year=2016 (дата обращения: 26.05.2019)
