В условиях ужесточения контроля над информационными потоками, Коммунистическая партия Китая (КПК) впервые приняла правила, требующие большей прозрачности. «Положения КПК относительно открытости (для проведения судебных разбирательств)», принятые в декабре 2017 года, призваны улучшить руководящую способность КПК и способствовать «осуществлению ее власти под солнцем». Положения требуют от ЦК КПК, как и от других партийных организаций на всех уровнях, включая орган по борьбе с коррупцией, который возглавил широкомасштабную кампанию, – раскрывать определенную информацию перед другими членам партии и, в ряде случаев, перед широкой общественностью.
«Правила открытой партии» институционализируют призыв КПК к большей прозрачности политики партии, что было подтверждено в выступлении Генерального секретаря Си Цзиньпина на 19-м Съезде партии в октябре 2017 года. Кроме того, чтобы дать возможность членам партии лучше понимать свои задачи и принимать больше участия в партийных делах. Усиление прозрачности рассматривается как средство более эффективного продвижения этой политики КПК. В основном эти правила кодифицируют существующую практику и, таким образом, не могут пролить больше света в «черный ящик» на высшем уровне руководства, где принимаются политические и экономические решения. Тем не менее, правила налагают основные обязательства по раскрытию информации на партийные организации и членов партии, работающих в КПК и государственных органах, на предприятиях, в университетах, в общественных организациях и в армейских структурах.
КПК продвигала инициативы по обеспечению прозрачности в течение почти трех десятилетий, начиная с «открытых деревенских дел», а затем «открытых государственных дел». В 2007 году был принят Регламент Государственного совета «Об открытой правительственной информации», требующий раскрытия правительственных документов как по запросу, так и проактивно (добровольно). Верховный народный суд Китая, в свою очередь, выдвинул концепцию «открытых судебных дел», что привело к увеличению числа открытых судебных процессов, и, как следствие – к созданию крупнейшей в мире базы данных судебной информации, которая теперь включает более 42 миллионов доступных для поиска судебных решений. Аналогичным образом, высший законодательный орган страны, Всекитайское собрание народных представителей, принял инициативу «открытых дверей законодательства», которая требует публикации законопроектов для комментариев широкой публики, а также привлечения внешних экспертов к разработке и рассмотрению предлагаемых законов.
Бывший Генеральный секретарь Ху Цзиньтао официально представил концепцию «открытости партийных дел» в 2004 году в качестве компонента демократического централизма и внутрипартийной демократии. При пересмотре Устава КПК в 2007 году было добавлено требование об обеспечении прозрачности партийных организаций на всех уровнях; примерно в июле 2009 года при КПК была создана центральная группа по обеспечению открытости. В 2010-м Центральный комитет выпустил распоряжение об обеспечении прозрачности деятельности первичных партийных организаций. Впоследствии, инструкции и документы партийных организаций на местном уровне также содержали в себе призывы к соблюдению принципов партийной открытости; членам партии, как, впрочем, и простым гражданам, были предоставлены права знать, участвовать и контролировать партийные дела. Новые «Правила открытости» также содержат пункты, требующие соблюдения процедур раскрытия информации. Следующий набор внутрипартийных инструкций также требует раскрытия определенной информации и деятельности, а именно: открытый отбор кадров, результаты проверки кадровой дисциплины и кадровая отчетность. Партийные дисциплинарные правила угрожают наказанием членам партии и их начальникам за сокрытие информации о состоянии дел в партии, государственных органах, на производстве и в сфере сельского хозяйства.
Правила «открытой партии» являются частью системы внутрипартийного регулирования КПК, которая наряду с различными инструкциями и устоявшимся набором практик регулирует поведение партийных организаций и членов партии как «закон в рамках КПК». Устав КПК, называемый также Конституцией КПК, считается самым фундаментальным внутрипартийным регулированием. В рамках реализации своей инициативы по управлению партией с опорой на законность, Си Цзиньпин стремится повысить партийную дисциплину за счет укрепления внутрипартийных правил, подчеркивая при этом, что действия КПК и внутрипартийные правила сами должны соответствовать Конституции и законам, точно также, как и Конституции КПК.
В широком смысле «открытые партийные дела» относятся к раскрытию внутри КПК – или для широкой общественности – информации о деятельности партийного руководства и работе по партийному строительству. В частности, партийные организации должны отчитываться о результативности своих действий в сфере партийного строительства, государственного управления в целом и реализации общей партийной линии, о достижении целей экономического и социального развития на местах. Однако, есть и исключения из политики открытости, которые не имеют точных определений – факты, которые могут составлять государственную тайну или так называемый «секрет партии». Кроме того, некоторые положения запрещают раскрывать внутреннюю информацию, разглашение которой может создать угрозу политической, экономической, военной, культурной, социальной или национальной безопасности или безопасности отдельных людей.
Иерархия правил раскрытия информации членам партии или широкой общественности зависит от степени релевантности конкретной аудитории. Информацию о роли партии в области экономического и социального развития, а также о роли в организации общественной жизни должна быть открыта для публичного доступа. Основные вопросы партийного строительства, обязанности и права членов партии и другие требования к соблюдению внутренних инструкций должны быть раскрыты внутри партии и доведены до каждого из членов. Однако внутренние распоряжения, относящиеся к конкретному региону, отделу или подразделению, или к какой-либо конкретной организации или лицу, должны быть раскрыты только этой группе или только этому лицу. Далее в новых положениях указываются вопросы, которые подлежат раскрытию партийными организациями и связанных с ними органах на центральном, местном и первичном уровнях. Центральные партийные организации должны публиковать информацию о линии и принципах политики КПК, решения и планы КПК касательно государственного управления, выступления и инструкции генерального секретаря, календарь важных встреч и мероприятий, назначения и отставки должностных лиц Центральным комитетом. Местные партийные организации несут ответственность за публикацию планов местного экономического и социального развития, крупных реформ и реагирования на серьезные чрезвычайные ситуации, информации о крупных конференциях, мероприятиях, официальных встречах, а также об изменениях в их юрисдикции. Первичные партийные организации сталкиваются с более подробными требованиями, аналогичными тем, что содержатся в распоряжениях 2010-го года. Помимо информации об их изучении и выполнении решений ЦК, они должны предоставлять информацию о своих планах работы и выполнении ключевых задач, о политическом и идеологическом образовании, о том, как они служат партии и народу, о сроках выборов, развитии компетентности членов партии, о демократической оценке результатов их деятельности, сборе и распределении членских взносов, о применении внутренних дисциплинарных мер.
Также в правилах открытости предусмотрены обязательства Центральной дисциплинарной комиссии (ЦДК), которая контролирует дисциплину членов партии и является институциональным агентом в борьбе с коррупцией, затеянной Си Цзиньпином. Дисциплинарная комиссия должна публиковать информацию о расследованиях «нездоровых тенденций» и о выявлении коррупционных методов, нарушающих положения КПК о борьбе с взяточничеством, о случаях серьезных нарушений дисциплины как рядовыми членами партии, так и руководящими кадрами, об их рассмотрении и последующем исключении из партии в случае выявления таковых нарушений, отчеты о привлечении партийцев к ответственности за серьезное неисполнение обязанностей и неправомерные действия. Комиссия уже публикует всю эту информацию, по крайней мере, на выборочной основе. Несмотря на то, что фактические расследования ведутся в режиме секретности, в том числе посредством сильно критикуемой системы содержания под стражей, Комиссия начала выпускать свои предписания, процедуры, результаты и статистику.
Примечательно, однако, что новые правила не затрагивают чувствительную проблему раскрытия информации о личных активах партийных кадров. С 1995 года информация о личном состоянии или имуществе и другие вопросы, связанные с кадрами и их семьями, должны ежегодно сообщаться в Дисциплинарную комиссию, и в ответ на давление со стороны общественности партия периодически экспериментировала с обнародованием определенной финансовой информации о вновь назначенных или переведенных должностных лицах более низкого уровня. Однако, на сегодняшний день эти эксперименты не были институционализированы.
Требования к прозрачности могут стать еще более важными в ближайшем будущем. Предлагаемые реформы системы надзора заменят «дублера» Дисциплинарной комиссии, Министерство по надзору за государственным советом; новая структура – Национальная комиссия по надзору, разделит обязанности и слежение за соблюдением процедур с ЦДК. В настоящее время орган надзора за госсоветом расследует и рекомендует дисциплинарные меры против непартийных гражданских служащих. ЦДК и контроль госсовета объединились в 1993 году и делят служебные помещения, персонал и организационную структуру, а также веб-сайт; китайцы называют их «одним учреждением с двумя табличками». Тем не менее, контролирующее Госсовет министерство рассматривается как административное агентство, которое, как правило, подчиняется Правилам информационной открытости органов правительства, в соответствии с которыми публикует краткий ежегодный отчет и бюджет. Их совместный веб-сайт включает в себя каталог информации, в соответствии с требованиями Правил информационной открытости, перечень и связь с организационной структурой, рабочими процедурами и материалами собрания.
Новая Комиссия по надзору, которая объединит функции нынешнего «Мингоссовнадзора», Национального бюро по предотвращению коррупции и соответствующих департаментов Высшей народной прокуратуры с ЦДК, получит расширенную юрисдикцию над всеми государственными кадрами, которые осуществляют государственную власть, включая членов партии. Эта комиссия будет номинально отчитываться перед ВСНП, но она будет выполнять двойные функции контроля и надзора за дисциплиной и должна руководствоваться, рабочими процедурами ЦДК. Поскольку эта комиссия, как сообщается, будет не административным органом, а скорее политическим органом, она не будет подчиняться Правилам информационной открытости или другим административным предписаниям. ВСНП опубликовал для общественного обсуждения первый проект закона, который будет учреждать комиссию, предусматривающий, что комиссия должна публично раскрывать решение о возбуждении дела и расследовании дела и, в более общем плане, информацию о его надзорной работе «в соответствии с законом». Хотя «Правила открытой партии» могут применяться, по крайней мере, к функциям ЦДК в составе новой Комиссии по надзору, неясно, будут ли налагаться на работу комиссии некие особые обязательства по раскрытию информации.
В новых правилах также прописан набор методов раскрытия партийной информации, в том числе посредством совещаний, отчетов, веб-сайтов, пресс-конференций и новостных изданий, причем приоритет отдается партийным СМИ. Партийным комитетам и их рабочим органам, в том числе органам ЦДК, предлагается устанавливать так называемые «системы пресс-секретаря», которые КПК впервые начала внедрять в 2010 году. КПК создала свой собственный веб-сайт, где публикуются выступления лидеров, новости и многие (хотя и не все) внутрипартийные правила. Некоторые организации, такие как ЦДК и Центральный департамент Центрального комитета, которые недавно начали публиковать ежегодные статистические отчеты, держат специализированные веб-сайты. В открытых партийных правилах, помимо прочих уже упомянутых, содержится призыв к партийным организациям готовить и раскрывать каталоги с информацией, имеющей отношение к деятельности – как внутри КПК, так и для общественности, – «в соответствии с положениями».
Партийные пропагандистские органы преподнесли свод Правил «открытой партии» в качестве «большой меры, отражающей усиление уверенности Центрального Комитета в обеспечении большей прозрачности для себя, а также организаций более низкого уровня». Тем не менее, новые правила были изданы на пробной основе, несмотря на имеющийся опыт в рамках «Распоряжений» 2010 года и других практик, связанных с прозрачностью. Правила «открытой партии» не устанавливают канал для запроса информации, которая не была своевременно раскрыта. Они также не предусматривают каких-либо каналов подачи запросов на раскрытие информации «на упреждение». Вместо этого, основной формой раскрытия информации станут ежегодные отчеты; они будут включать в себя результаты работы по оценке эффективности организаций нижнего уровня и результативности их основных сотрудников, а также общий контроль партийной дисциплины.
Несмотря на некоторую ограниченность, принятие свода «Правил открытости» институционализирует проект контроля прозрачности и укрепляет «клетку правил», в которую пообещал поставить власть председатель Си. Также это сигнализирует о продолжающейся, хотя и осторожной поддержке самой партией механизмов контроля прозрачности для модернизации китайской системы управления.
Источник: https://thediplomat.com/2018/02/the-chinese-communist-partys-experiment-with-transparency
Перевод : Илья Гетман
