«А вы, друзья, как не садитесь, а в музыканты не годитесь!» — именно так хочется охарактеризовать ужимки и телодвижения городских властей по реформированию системы власти в Москве. Уже давно понятно, что что-то надо менять. Ситуация, когда в 12 миллионном городе, столице страны, фактически нет муниципального уровня власти, причем его нет уже 18 лет, не может продолжаться. Особенно в условиях массовой протестной мобилизации москвичей, которая наблюдалась в течение всего прошлого года.
Система власти, построенная Лужковым и основанная на дивизионном принципе иерархического подчинения «мэрия города — префектура округа — управа района», исчерпала все ресурсы эффективности. Фактически её съела сама же логика бюрократического развития: если в 90-е у районных управ ещё оставались рычаги управления по решению локальных вопросов (например, по расстановке на территории района торговых объектов, по работе тогда ещё дореформенной государственной системы ЖКХ), то к настоящему моменту почти все полномочия управ перешли к вышестоящим префектурам и дальше к мэрии. Даже такие сугубо локальные мероприятия, как установка в районе бочки с квасом для торговли в сезон или строительство нестационарного объекта площадью менее 50 м2 согласуется на высшем уровне департаментов правительства Москвы. Ненароком вспоминается отечественная история, позапрошлый век, времена Николая I, когда маразм бюрократического руководства привел к тому, что строительство любого одноэтажного каменного дома с более чем 4 окнами согласовывалось за подписью императора. Сегодня в Москве невозможно построить жилой дом или стационарный торговый объект без подписи мэра, и это в городе-миллионнике. На заседаниях правительства Москвы с участием мэра обсуждаются вопросы несвоевременного завоза песка для детских площадок по конкретным районам. Установка даже маленькой рекламной таблички перед магазином согласуется в комитете по рекламе города Москвы. Мэрия взяла на себя всю реальную власть и все городские финансовые потоки.
Московская «вертикаль власти и безвластия»
Неэффективность такой системы очевидна — многие вопросы не могут быть эффективно решены иначе как на локальном уровне. Не мэр города должен по онлайн-камерам следить за тем, чтобы на детских площадках вовремя красили качели, а торговцы на рынке не нарушали санитарных правил. Это прерогатива местного руководства. Чиновник «на земле», street-level bureaucracy, который минимум трижды в день должен обходить подведомственную территорию и принимать от населения по 20-30 обращений, информирован о нуждах района и его жителей неизменно лучше чиновника правительства Москвы, посещающего районы раз в две недели, видящего «потемкинские деревни», той же управой устроенные. В этом не поможет даже пресловутое электронное правительство. Сколько бы жители ни писали мэру на портал «Наш город», ни один штат чиновников из центра не сможет решить все проблемы жителей мегаполиса в 125 районах.
Да и регламентировать все сверху, как это пытаются делать в столичных департаментах, так же не получается. Жизнь сложна и непредсказуема, ни один закон или инструкция не могут учесть всего. Возьмем, к примеру, несанкционированную торговлю. В Москве любая торговая деятельность должна осуществляться в специально отведенных местах, утвержденных схемой расположения объектов мелкорозничной торговли. Любая торговля вне этих мест — несанкционированная («несанкция»). В это число попадают все те бабушки с квашенной капустой и зеленью, которых мы каждый день видим у метро. Есть они, но есть и другие лица, например, выходцы с юга, которые через несанкционированную торговлю нелегально реализуют различную продукцию. Первые стоят на улицах в силу нужды: пенсия маленькая, а цены растут. Вторые зарабатывают большие деньги. Закон един для всех, хотя одних можно и понять, а с другими необходимо бороться. Формально эту проблему не решить. Хорошо, если на месте найдется совестливый чиновник, понимающий это, а не стремящийся дословно выполнить букву закона и зачесать под одну гребенку всех. Или похожая ситуация с работой столичных рынков. Чтобы туда попасть, нужно собрать пакет документов, включающий санитарные данные и информацию о месте производства товара. Для спекулянтов это не проблема, тогда как реальные фермеры с регионов часто волей-неволей нарушают установленный порядок. Формальное решение вопроса — на рынке останутся одни перекупщики. В реальности низовой чиновник всегда поймет где перекупщик, а где крестьянин, и если у него будет нужная установка от руководства, сможет оказать второму должную протекцию.
В столичной системе управления сложилась ситуация, когда при огромном количестве функций, возложенных на районные управы, у последних почти не оставили полномочий. Хрестоматийный пример — уборка снега и наледи в зимний период, особенно предприятиями торговли. То, что для Москвы это сезонный бич, видно всем. При этом мало кто задумывается о том, что функции по контролю за надлежащим состоянием жилых домов, социальных учреждений и объектов торговли возложены на управы, а все рычаги давления на подрядные структуры и предпринимателей (штрафы, разрешения) сосредоточены у окружной префектуры. Следствие этого — неэффективность всей системы: ответственность за недостатки работы сыплется на локальный уровень, который захлебывается от поручений сверху, выполнить которые в принципе не представляется возможным.
Ещё хуже ситуация обстоит в муниципальной власти, которой не оставили даже таких номинальных полномочий. Если управа хотя бы может вести три важные местных направления: ЖКХ — потребительский рынок — социальная сфера, то все функции муниципалитета сведены к периодической организации районных праздников, мероприятиям по опеке и попечительству, разработке районного герба/флага. Фактически, муниципальной власти в Москве нет, до последних выборов марта 2012 г. все муниципалитеты города контролировались «Единой Россией» и слитыми с ней местными администрациями, так что даже при таких урезанных функциях муниципальная власть полностью ложилась под управы, становясь ей придатком. Очевидно, именно катастрофическое поражение «Единой России» на прошедших муниципальных выборах в Москве показало, что эта система не работает. Что интересно, предчувствуя провал партии, большинство кандидатов от ЕР пошли на выборы самовыдвиженцами, это заставило московские власти подумать об управленческих маневрах.
Шаг вперед, два шага назад
Итогом этого первоначально стал принятый Мосгордумой в июле 2012 г. закон «О наделении органов местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы», согласно которому муниципалитеты должны быть наделены дополнительными полномочиями в части контроля за деятельностью управ. Затея здравая, однако уже тогда внимательный анализ данного закона наглядно демонстрировал, что с ним получилось то же, что и с реформой выборов губернаторов — несколько поправок в закон (в виде избирательных фильтров) выхолостили его суть. Обещали одно, а дали другое. Никаких принципиальных новшеств по увеличению функций муниципалитетов закон не вводил, ограничиваясь такими расплывчатыми формулировками, как «заслушивание информации…», «согласование…», «участие в работе такой-то комиссии» и пр. Никаких административных, распорядительных или реальных контролирующих функций закон муниципалитетам не давал, лишь некоторым образом легитимировал работу местных чиновников — мол, «мы все делаем не просто так, а с ведома избранного муниципалитета». Всякому, кто побывал на госслужбе в Москве, понятно как такая работа с муниципалитетами будет организована. Глава управы зачитывает перед собравшимися муниципальными депутатами доклад о состоянии дел в районе в той или иной области, выслушивает шквал критики и пропускает её мимо ушей. В конце концов, он назначен, а значит и подотчетен не муниципальным депутатам, а окружной префектуре. Практика игнорирования мнения муниципальных депутатов и закона в Москве имеется. Живой пример — район Строгино, где уже почти год нет главы муниципального собрания, так как местная ЕР проиграла выборы и в муниципальном собрании оказалось только 7 её ставленников из 16 депутатов. Это не позволяет управе официально поставить своего главу муниципалитета, но и оппозиционного они тоже терпеть не намерены. В качестве выхода, меньшинство подконтрольных управе муниципальных депутатов тайно выбрало лояльного исполняющего обязанности главы муниципалитета (хотя ни в одном законе никакого «исполняющего обязанности» нет и быть не может) и он до сегодняшнего дня незаконно управляет муниципалитетом, невзирая ни на какие протесты. Это показывает, чего сегодня стоят для чиновников муниципалитеты.
Но даже такие карикатурные послабления, видимо, с ослаблением послевыборных протестов показались мэрии излишними, и 15 февраля 2013 г. правительство Москвы издало постановление № 76-ПП «О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 24 февраля 2010 года № 157-ПП», фактически проводящее ликвидацию муниципалитетов с передачей их функций районным управам, за что уже проголосовали депутаты трех районов Москвы (Печатники, Таганский и Тропарево-Никулино). Всего в Москве уже насчитывается 58 районов, готовых ликвидировать свои муниципалитеты.
Почему муниципальная реформа в Москве пошла по такому причудливому зигзагу от либерализации к реакции, ответить не сложно: она изначально была уступкой народу. Мэрия, почувствовав угрозу, бросила маленькую косточку оппозиции. Но необходимость в таких уступках отпала сразу как стихли протесты. Произошел даже откат назад, в ситуации информационной тишины москвичей решили избавить от любого формального представительства. Кто ж теперь будет предоставлять наши интересы в городе? Мосгордума? 32 депутата-единоросса и 3-коммуниста? При этом никакие соображения эффективности мэрию, очевидно, не заботили. Нужна послушная, лояльная, исполнительная, по возможности дешевая местная власть.
Общий проект муниципальной реформы
Какой же должна быть районная власть на самом деле? Для ответа на этот вопрос нужно понять, в чем проблемы нынешней. В целом их две:
1) Неподотчётность управ жителям районов
2) Множество функций управ при минимуме полномочий
Глава управы района назначен префектом округа, который назначен мэром города, который выбран (утвержден) 32 депутатами партии власти. Это круговорот, где чиновники назначают чиновников. Соответственно, главы управ ответственны не перед жителями района, где, как правило, они ранее не работали, не проживают, а перед назначившими их чиновниками префектур и мэрии. Подобная ситуация наместничества рождает полную безответственность перед жителями районов. Главы управ работают вахтовым методом по год-два, что вполне достаточно для личного обогащения, а там либо самому уходить, либо тихо снимут. Тому подтверждение уже упомянутый мной район Строгино, где летом-осенью 2011 года развернулось массовое социальное движение против незаконной застройки района платными автомобильными парковками. Глава управы Владимир Мельник долго отмалчивался, но в итоге стало очевидно, что его политика — это поддержка застройщиков. Увы, многочисленные митинги протеста, пикетирование здания управы, петиции в прокуратуру, суд, мэрию, в конце концов, низкий результат ЕР в районе (до 20%) на парламентских выборах 2011 г. ни к чему не привели. Проиграв все выборы (и муниципальные, и федеральные) и не имея никакой легитимной поддержки жителей, до последнего момента он оставался главой управы, пока его тихо не сняли в декабре 2012 г. Это классическая ситуация того, как не избираемая и неподотчетная власть оказывается не способной представлять широкие интересы масс.
Формально в ведении районных управ города находится пять основных направлений работы:
- ЖКХ и благоустройство
- Потребительский рынок
- Социальная сфера
- Строительство
- Транспорт
По факту ни в одном из них районные власти не играют решающей роли. Так, вопросы строительства транспортных магистралей, зданий и сооружений, объектов торговли решаются на уровне префектуры и департаментов правительства Москвы, те же структуры определяют проводимые в районах социальные мероприятия и выделяют на них средства. Функции управ носят чисто технический характер: мониторинг, сбор и передача информации, ограниченный контроль. Только изредка на их ведение возлагаются распорядительные полномочия. Подобная ситуация чревата тем, что не имея реальной информации о положении дел на местах, городская власть действует неэффективно. Так, зачастую социальная помощь распределяется не тем и не в том объеме. Например, помощь, выделяемая ветеранским, инвалидным, материнским организациям распределяется между группой «своих» членов, тогда как до тех, кто не состоит в группах трансфертополучателей или не относится к её привилегированному слою, но кому эта помощь реально нужна, она не доходит. То же и в сфере экономики. Земля под торговые объекты в районах выделяется так, что в одних местах она остается бесхозной, а в других ощущается её дефицит. И это при том, что городские власти определяют не только расположение объектов, но и их специализацию. Та же ситуация со строительством и благоустройством. Так, весной 2011 г. в Строгино развернулась народная кампания против строительства храма на территории паркового комплекса. Идея изначально проталкивалась РПЦ и окружной префектурой без всякого согласования с населением. В том же районе годами ранее протест жителей вызвало строительство торгово-развлекательного центра прямо впритык к жилым домам заместо детской площадки. Осенью 2012 года весь город обошла новость о массовых протестах жителей в связи со строительством мечети в районе Митино. Таких эпизодов в Москве можно привести массу в каждом районе. Во всех случаях жителей не спрашивали и не информировали об их желании получить по соседству с собой торговый комплекс, храм или мечеть. Такая бездумная политика высшей власти зачастую наталкивается на низовой протест населения, а местной власти отводится функция «толкача» для продавливания на местах принятых сверху решений вопреки сопротивлению жителей.
Местные власти не заинтересованы в развитии на своей территории бизнеса, так как не имеют значимого объема налогов от его функционирования на своей территории. В то же время, в ряде случаев этот самый бизнес может смело игнорировать местную власть, пользуясь её слабостью. Все полномочия по контролю за ним распределены между большим количество контролирующих органов, не имеющих четкой связи друг с другом: торговлю алкоголем в ночное время контролирует Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка, продажу алкоголя детям пресекает районная полиция, за санитарным состоянием территории магазина следит административно-техническая инспекция, за обвес или обман отвечает общество защиты прав потребителей, за безвредность продуктов и товаров — Роспотребнадзор, за соблюдением правил установки рекламы — городской комитет по рекламе. Даже если торговое предприятие, расположенное на территории района, нарушает все правила, она сталкивается не с местной властью, которое все это видит, а с разными вышестоящими и не связанными друг с другом организациями по отдельности.
Все эти и многие другие вопросы должны безоговорочно относиться к локальному уровню власти и решаться на местах. Именно на локальном уровне можно понять, какие торговые объекты и где нужнее всего: где нужен продуктовый магазин, где павильон бытового обслуживания, где кафе общественного питания. Сколько должно быть торговцев на рынке, кто это должен быть, чем они должны торговать и по каким ценам? Эти вопросы можно и нужно регулировать на местах. Тут же на локальном уровне должны решаться вопросы коммунального хозяйства и благоустройства. Парки, детские площадки, газоны, парковки — это все местный уровень. Так же только на местном уровне можно рационально организовать социальную политику, определяя тех, кому нужна помощь и в каком объеме. Реализация подобных функций помимо передачи на места дополнительных полномочий непременно должна быть связана с демократизацией политической жизни на местах. Единственным легитимным центром власти (как и законным согласно конституции) на местах может быть только муниципалитет.
Как дискуссионный вариант можно было бы предложить следующий путь муниципальной реформы в Москве:
1) Расформирование столичных управ и полная передача их функций районным муниципалитетам.
2) Выборность и отзываемость главы муниципалитета и всех депутатов муниципального собрания. При этом сохраняя деление функций председателя муниципального собрания (выбранного) и главы муниципалитета (назначенного муниципальным собранием).
3) Полная передача функций организации районной системы ЖКХ (ремонт домов, санитарное состояние домов и улиц), благоустройства (строительство парков, скверов, детских площадок, их обслуживание), потребительского рынка (разрешение на функционирование объектов торговли и услуг), социальной сферы (организация материальной помощи малоимущим слоям населения) на места. Строительство транспортной инфраструктуры и объектов недвижимости так же должно проходить согласование через муниципалитет с правом вето.
4) Перераспределение бюджетных средств с увеличением доли местного уровня. Налог на имущество, на землю, на рекламу, налог с продаж и коммунальный налог должны быть полностью в ведении местного уровня.
5) Слить Дирекцию единого заказчика (ДЭЗ), ГУИС и службу по вопросам ЖКХ управ районов в одну структурную единицу под управлением главы муниципалитета.
Дорожная карта при этом следующая: выборное и подотчетное жителям района муниципальное собрание формирует муниципалитет — команду профессиональных оплачиваемых муниципальных чиновников, которая, в свою очередь, с ведома и под контролем муниципальных депутатов, непосредственно контактирующих с населением, занимается исполнением районных функций, уже озвученных выше. Муниципальный уровень перестает быть дотационным, становится финансово независимым, заинтересованным в развитии местной экономики. Вмешательство городской власти в районные дела может носить только ограниченный характер. Выборность местной власти заставит ей не давить низовые социальные движения по указке сверху, а договариваться с ними, пытаться выражать общий интерес, заручаясь электоральной поддержкой жителей.
С сожалением можно констатировать, что при нынешней городской администрации любой проект муниципальной реформы, связанный с увеличением власти низовых, подотчетных москвичам структур, будет торпедироваться. Столичная система власти сегодня — это бюрократическая вертикаль, не терпящая вмешательства в себя даже со стороны тех, кому она, казалось бы, обязана служить — жителей. Это логично, мэра москвичам назначили как наместника, человека в Москве не родившегося и не жившего, из далекой Тюмени. Он же, в свою очередь, по такому же принципу формирует свою «вертикаль власти». Всем остальным в этой системе места не находится.
